发布时间：2022年11月22日
发挥自身优势 到位不越位
－浅谈地方电信监管机构在打击“电信诈骗”中的作用
“电信诈骗”无疑是是当前最热门的话题之一，全社会十分关注。特别在徐玉玉悲剧发生后，民众越发痛恨从事电信诈骗的违法犯罪分子。从现行法律制度看，公安机关无疑是打击“电信诈骗”这一犯罪行为的主管机关和主力军；各家银行把守着阻断涉案资金流动的最后一关；电信行业，特别是地方电信监管机构，可以发挥自身行业管理和技术手段优势，为前两者提供帮助和支撑。
地方电信监管机构在打击“电信诈骗”工作中的坐标定位
公安机关自新中国成立以来已经形成覆盖任何一个角落的组织体系，为了打击“电信诈骗”还成立一批专门机构；在原有规模庞大的人员基础上，为此事进一步扩充编制；并且获得各地政法委陆续划拨的数以千万计的办案经费。在徐玉玉案中，犯罪嫌疑人在福建，受害者在山东，从立案到抓捕犯罪嫌疑人归案，仅用了数天时间。可见，公安机关对于社会关注案件的打击效率是非常高的。一位公安系统资深专家坦言，“网络侦查技术已经足够应对个人信息泄露、电信诈骗等案件”。
银行业落实开卡实名制推行早于电信业，在用户使用网银、手机银行转账过程中，对超过一定金额的转账行为做出必要的提示；而且其资金运行在一个相对封闭的系统内，基本不受外界干扰，能够实时监管，换言之，银行能够将受害人汇出的款项及时冻结。银行业的监管机构——中国人民银行、银监会及各自分支机构为打击“电信诈骗”也成立了专门机构，采取了强有力的监督手段。
上述两个行业的优势，是电信行业无法比拟的：各地电信监管机构基本设在省一级，仅在个别地市设立通信管理局；人员编制奇缺，大部分省级电信监管机构公务员编制不足20人，更遑论专职负责电信诈骗工作的人员；经费严重不足，待遇偏低，制约了技术手段的更新，也难以吸引高素质法律、管理、技术人才；省级电信监管机构在打击“电信诈骗”中的职责尚无明确依据，只能对《电信条例》、《互联网信息服务管理办法》进行扩张性解释，增加了法律风险。
有鉴于此，地方电信监管机构在打击“电信诈骗”中只能扮演配角，难以承担主力的角色，更谈不上背负监管不力的指责。
地方电信监管机构的作用主要体现在：首先，坚决落实移动电话用户登记实名制，凡是在指定日期前不进行实名登记的号码，依法强制停机；其次，在宪法、法律规定的范围内，按照法定程序，向公安机关提供违法犯罪分子的通信信息；再次，依法建设技术平台，在不影响用户通信自由和秘密的前提下，干扰、破坏电信诈骗行为的实施；结合本地实际情况，探索管理虚拟运营商的新方法。前两个措施，宪法、法律已经有了相对明确的规定，后两个措施，是需要深入研究的。
地方电信监管机构依法利用技术手段协助公安机关办案
社会上一些人士认为，电信行业只要将诈骗电话阻断就万事大吉。孰不知，这样的想法完全行不通。因为，公民的通信自由是绝对权。宪法规定，“中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。”电信行业没有任何理由阻断公民通信，哪怕是诈骗电话；仅仅可以依法协助有权机关对依照法律规定的程序对通信进行检查。
由于“电信诈骗”的高科技属性，电信行业只能以牙还牙，用新技术手段与之抗衡，依法建设相应系统或技术平台已迫在眉睫。各地电信监管机构根据本地公安机关的需求，及时请示工业和信息化部批准，依法合规地开展技术手段建设。
这类手段的功能不在于阻断通信，而是提高公安机关发现案件线索的效率，以及提示受害人可能遇到的风险。地方电信监管机构当仁不让地作为平台建设和维护单位，可以向地方党委、政府申请设立专门机构，增加编制，充实监管力量。
在宏观经济形势严峻的情况下，上述技术手段建设应更多依仗各地财政资金的支持。因为地方公安机关是打击“电信诈骗”的主管部门，可以根据本地实际情况提出有针对性的需求，而且容易得到当地党委、政法委、财政部门的支持。
项目建设过程中，必须坚持保密原则，一方面应当及时向保密管理部门申请许可，另一方面从立项到竣工验收的各种资料都必须按《保守国家秘密法》的规定进行管理。施工单位、监理单位必须具有保密资质，参与人员须签订保密协议。
地方电信监管机构如果作为技术手段项目的建设单位，还需要特别注意遵守财经纪律，严格执行《政府采购法》、《招标投标法》的相关规定；如果当地政府建立集中采购平台，则应按当地发布的政府集中采购目录在平台上进行采购；及时聘请审计机构进行预算审计，将固定资产按规定入账。
新技术手段（系统或平台）建成后，地方电信监管机构应发挥行业管理优势，根据运营商网络变化情况，随时对该手段进行调整。这里需要指出，这类手段所产生的信息仅仅依照法律规定的程序向公安机关或者检察机关提供，绝不可以扩大知悉范围或违反程序。
地方电信监管机构可以探索监管虚拟运营商新方法
电信监管的目标是多元的，既要防范和打击“电信诈骗”，也不能扼杀业务和技术创新；对于虚拟运营商及其出售的“170”号码，更不能采取一棍子打死的方式，应当落实十八届五中全会的精神，“释放新需求，创造新供给，推动新技术、新产业、新业态蓬勃发展。”
电信监管机构对虚拟运营商的管理措施可以进一步属地化。首先，将行政许可的权力适当下放，由各地电信监管机构初步审查虚拟运营商的申请，结合其在本地实名制落实情况，作为虚拟运营商申请扩大经营范围、增加码号资源、发放正式经营许可证的一票否决项；在其整改落实到位前，一律不予通过其业务准入、码号核配、扩大经营范围等相关审批。其次，地方监管机构适当加大处罚力度，探索对违规企业及其高管人员的“双重处罚制”，对相关责任人采取限制或禁止进入电信行业的措施，并将处理意见及时通知本地人大、政协及工商、税务部门。再次，地方监管机构可以实行“白名单”制度，对于积极落实“实名制”、保护用户信息措施有力的企业在办理扩大经营范围、增加码号资源时提供便利或开通“绿色通道”，扶持其快速成长。最后，地方电信监管机构一方面可联合本地通信协会、互联网协会和通信学会，对优秀企业及其职工在科技项目课题申报，职称评审中提供便利；一方面协调当地税务、财政部门，对施行依法经营的企业予以减免税收，提供财政补贴等奖励措施。
除此以外，地方电信监管机构还可以通过多种渠道提升电信用户，特别是学生和老年人士的安全意识，例如协调教育部门在学校可开设针对不同年龄段学生特点的专题讲座，在老年人跳“广场舞”集中的区域发放宣传材料，开展“反电信诈骗知识竞赛”，借助公益短信应发布一些典型案例等。
对于伪造来电号码这一电信诈骗的惯用伎俩，工业和信息化部从提技术手段、加强管理措施的方式，进行了进一步整治，特别是进行史上最严厉的“实名制”登记——凡是在指定日期前不进行登记的号码，将被强制停机。监管手段之强为《中华人民共和国电信条例》颁布以来所罕见。但是，防范电信诈骗绝不是由电信行业担当主力，还需要公安、金融、电信、司法等多部门参与，统筹协作，从强化个人信息保护、推进电信卡、银行卡实名管理、规范身份证件使用管理，提升个人防范意识和公安机关侦破能力等方面建立长效机制。地方电信监管机构应当认真习近平总书记系列讲话重要精神，在党中央、国务院的领导下，落实工业和信息化部各项部署，结合本地实际，加强手段建设、探索管理新方法，还电信用户一个可靠、安全的网络世界。
第一作者：董宏伟，江苏省通信管理局，法学博士，助理研究员
通讯作者：吴志鹏，天津市通信管理局，公职律师，公共管理硕士，高级经济师，助理研究员，天津仲裁委员会仲裁员