论公私合作伙伴关系（PPP）中“私”的范围 作者 付大学

发布时间：2024年08月29日

摘要：我国公私合作伙伴关系（PPP）相关制度将“私”主体划定为包括国有企业在内的“社会资本”，从而产生概念体系混乱、改变公私合作性质和理念等诸多问题。无论从经济学的公共选择理论，还是法学的公私耦合理论分析，与公共部门合作的应是非公“私”主体，即使国有企业成为合作主体也应代表“公”的一方。公私合作伙伴关系中“私”主体不是狭义上的私人部门，是包括私人部门在内的非公任何组织，即私人企业和第三部门。

关键词：公私合作伙伴关系（PPP）；国有企业；私人企业；第三部门

在新公共治理理念影响下，公私合作伙伴关系（public private partnerships，以下简称PPP）从上世纪八十年代产生至今在市场经济国家得到快速发展，成为提供公共产品和服务的一种重要模式。学者对PPP界定在不同语境中有不同的范围，其内涵有广义、中义和狭义之分。广义上，PPP指任何公共部门与非公其他组织的合作，即公共部门与私人部门，在合同明示上基于相互承诺的工作安排；中义上，PPP指为了向公众提供基础设施、环境保护与治理、教育培训、养老、医疗等公共产品和公共服务，公共部门与私人部门签订长期合作协议，双方共担风险、共享资源和共担责任的一个合作模式。狭义上，PPP仅指在公私合作协议框架内私人部门为基础设施项目提供建设、运营等服务。为了确保分析范围不能过宽或过窄，本文取中义的概念。

          2014年财政部和国家发改委（以下简称“二部委”）先后制定的规范性文件将这种合作模式称为“政府与社会资本合作”，英文为“Public-Private Partnership（即PPP）”。从文件对PPP定义可以看出，二部委取的是中义概念，其中“社会资本”之范围都包括国有企业，二者不同的是财政部将“本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”排除在外。此处的“社会资本”完全不是学界通用的“社会资本”原本含义，但二部委都未对该概念的内涵做出界定，仅对其外延进行列举。本文从分析国有企业被纳入合作主体所存在的问题入手，探寻公私合作的理论依据，进而对PPP中“私”的范围进行理论界定。

一、PPP合作主体纳入国有企业所产生的问题

（一）造成“社会资本”和PPP概念的混乱

二部委的规范文件将国有企业纳入与政府合作的主体之后，PPP中文名称就不能称为“公私合作”，因而文件制定机关将其称为“政府与社会资本合作”。理解PPP中“社会资本”含义之前，需要了解“社会资本”的原本含义。对“社会资本”概念的提出和研究兴起于二十世纪八十年代末，不同学者对“社会资本”范畴的界定基本一致。首次提出“社会资本”的科尔曼（Coleman）教授认为，社会资本是存在于人际关系结构之中的人与人之间的信任，是影响个人行为能力以及生活质量的重要资源。其不是单一实体而是多种实体，是社会结构的组成部分，对行为人有利。[1]帕特南（Putnam）将“社会资本”定义为“是指社会关系，与随之而来的规范和信任”。[2]从目前理论研究来看，“社会资本”不是表现为货币、土地等物质资本，也不是表现为劳动等人力资本，而是一种独立、能给行为主体（包括自然人和法人）带来利益的社会关系和信任资本。

  “政府与社会资本合作”中的“社会资本”却表达的是一种物质资本（资金等），这种表达方式混淆了“社会资本”和物质资本之间的天壤之别，造成“社会资本”概念体系的混乱。此外还造成其他诸多问题，其一，造成PPP中文名称表述的逻辑错误。“政府”和“社会资本”不是一个层级的概念，“政府”是一个法律主体，“社会资本”不是法律主体而法律客体，二者无法进行合作。其二，中英文名称无法对应。因“社会资本”应翻译为“Social Capital”不能翻译为“Private Capital”，那么“政府与社会资本合作”就不应翻译为“Public-Private Partnership”，否则存在英文翻译错误。其三，“Partnership（伙伴关系）”要比“合作”有更深的含义。Partnership（伙伴关系）是一种你中有我、我中有你，彼此相互作用和影响的耦合，政府官员要像企业家一样思考和行动，而企业家则要拥护公共利益和承担更多公共责任。

（二）改变PPP的基本理念和性质

PPP的理念就是将私人部门引入公共领域，打破政府对公共领域的垄断，引入竞争实现以较低成本向社会公众提供优质的公共产品和服务。公共部门具有关注公共利益和社会团结、确保社会公平和公共服务的连续稳定、避免歧视和剥削、调动社会资源等优势；私人部门拥有创新的动力和活力、充裕的资金、专业的技术、高效的管理和企业精神等优点 [3]，二者结合有利于双方取长补短、相互影响，形成具有企业精神的政府和关心公共利益的企业，有利于实现公共产品和服务提供的帕累托最优。

国有企业作为合作主体却不同，其一，强化了掠夺之手。有学者认为政府有三个模型，即扶持之手、看不见的手和掠夺之手。[4]政府与国有企业合作就是将政府免费提供的公共产品转变为国有企业有偿提供，不是减少而是增加了公共产品消费者的支出。人们会质疑这种伙伴关系之‘婚姻’不是基于‘爱’，或对彼此关系品质的‘敬仰’，而是基于‘金钱’，即政府通过国有企业从公共产品消费者那里掠夺更多财富，政府的掠夺之手得到了强化。其二，国有企业顽疾难以实现PPP的目标和理念。国有企业因效率低下、成本高昂、服务质量差、浪费严重等弊端饱受社会公众诟病。普遍认为，国有企业更多是通过无偿占有国有资源、政府扶持、利用国家政策优势等途径，而不是通过管理效率、企业精神等市场方式将自己做大做强。若政府和国有企业合作，就难以实现PPP基本目标和基本理念。其三，作为公有性质的国有企业与政府合作就是“公公合作”，改变了公私合作创制时的基本属性。“公公合作”仍然是公的属性，公私合作是“公”与“私”的混合属性。“公公合作”下，从政府提供到国有企业提供仅是左手换右手，难以发挥公私合作的优势互补作用。笔者认为国有企业若成为合作主体，应该是代表公共部门与私人部门进行合作。

  可见，国有企业成为PPP项目中与政府合作的一方主体带来了诸多问题，那么“私”主体成为合作方是否有其理论依据，需要进一步分析。

二、PPP中“私”主体作为合作方的理论分析

（一）公共选择理论：“私”主体进入公共领域的经济学依据

首次将古典经济学的“经济人”假设引入到公共领域的是公共选择理论。公共选择学派经济学家布坎南认为，“从来没有类似的假设（即“经济人”假设），用以分析个人在政治或公共选择任务和位置上的行为，不管这个人是投票过程中的参加者还是政治团体中的代理人。”[5]之前经济学家认为，政治家都是慈善的社会规划者，是追求社会福利最大化的忠实执行者，而布坎南发现“经济人”假设理论也适用于政治领域和公共领域。根据政治领域的“经济人”假设，二十世纪八十年代公共选择学派将传统适用于市场领域的竞争理论引入公共领域，将私人产品供给的竞争机制移植到公共产品与服务的提供中，竞争成为激活公共部门的一个工具。于是，各国出现了公共产品和服务领域的合同外包、公私合作等。

公共选择理论为“私”主体进入公共领域提供了经济学依据，为PPP的最终创制提供了理论支持。有学者对公共产品和服务的供给体系进行竞争机制设计，民营化大师萨瓦斯提出公共服务供给过程中有三种角色，即服务消费者、服务生产者和服务安排者。“政府的角色是掌舵，而不是划桨。提供服务----无论修马路还是航空服务，都是在划桨，而政府对此并不在行。”[6]因此，应将公共服务的生产者和安排者、决策者和执行者分开，在许多公共服务领域政府应作为安排者、决策者和监督者，而“私”主体才适合作为生产者、划桨者。

（二）公私耦合理论：“私”主体进入公共领域的法学依据

随着公法私法化和私法公法化现象的出现，人们发现有许多法律既不是纯粹的私法也不是纯粹的公法，即出现了第三法域“经济法、劳动法等”。法哲学家拉德布鲁赫认为，法律生活正发生着深刻变化，以最清楚的形式表现在公法和私法的关系中，表现在双方的重新相互渗透中、表现在一个新的法律领域的产生过程中----就像经济法和劳动法，既不能将之归入公法也不能将之归入私法。[7]徐孟洲教授认为该法域是公法与私法耦合的结果，即称之为“公私耦合法”。[8]

在公私耦合领域，双方按照主体耦合、行为耦合、进而法律关系耦合的基本序列进行。PPP是公主体和“私”主体利用各自优势的紧密结合，是公私主体耦合的杰作。PPP不同于私有化（Privatization）和合同外包（Outsourcing），私有化是将所有权、控制权的全部或部分转移至私人部门；合同外包是公共部门将部分工作委托专业机构（私人部门）完成，公共部门和私人部门之间是委托代理关系。私有化和合同外包是公私部门之间浅层的合作，不属于公私部门之间深度的耦合。公私耦合理论为公主体和“私”主体的耦合、为“私”主体进入公共领域提供了法学依据，PPP是该理论的典型制度。

三、PPP中“私”主体范围之匡定

从理论角度，由于PPP的特殊理念和性质，与公共部门合作的应是“私”主体，而不应是国有企业。从国外PPP实践角度，与公共部门合作的“私”主体为非公任何组织，包括私有企业、志愿者组织、社区组织和NGO等。以德国为例，2005年9月1日德国颁布的《公私合作制促进法》明确与公共部门合作只能是非公主体，如在修改《远程公路建设私人融资法》时，将第5款第4项中的“运营者”改为“私营企业”。在美国，“政府部门直接提供的物品与服务目前只占美国联邦政府全部行政行为的5%”[9]，其他都由非公组织利用多种公共政策工具进行提供。

在世界多国行政领域中，公私合作伙伴关系被提升为通过充分利用市场机制以改变政府运作方式的一个创新工具。我国同样需要利用这一创新工具来“再造政府（reinventing government）”，达到转变政府职能和减轻财政负担等目标。为了更好利用该工具，我们需要掌握科学的工具组装方式以实现“再造”我国政府之目标，首要任务就是要对PPP中与政府合作的主体范围进行界定。笔者认为，PPP中“私”主体不是狭义上的私人部门，是包括私人部门在内的非公任何组织。根据是否以营利为目的，又可以分为私人企业（此处指营利性私人企业）和第三部门（非营利性组织）。

（一）私人企业

私人企业作为一个社会有机体中最重要的经济细胞，除了公共部门希望与之合作利用其优势之外，基于下述缘由其自身亦渴望成为PPP合作主体。

第一，有利于私人企业进入新的投资领域，获取投资回报。对我国私人企业来说，缺的不是资金和技术而是可靠的、有回报的投资领域。企业毕竟具有“经济人”特性，“营利”是企业投资决策优先考虑的问题，私人企业更是如此。公共产品领域一直是政府垄断的范围，私人部门无法进入，引入PPP模式后该领域的开放将成为私人企业新的广阔的投资领域，而且是可靠的、有回报的投资领域。因为公共产品可以分为纯公共产品和准公共产品，其中准公共产品具有一定的使用上排他性（如公共道路，某人汽车在占用某段公路时其他人是无法同时占用该段公路），可以通过使用者付费方式收回投资的成本和利润，准公共产品的可营利性吸引了私人企业的投资欲望。

第二，有利于实现私人企业的社会价值目标。人们普遍认为企业的最终目标是追求利润的最大化，但此观点也受到一些人的质疑，如英国经济学家查尔斯·汉迪认为“利润只是企业存在的必要而非充分条件”，“营利只是手段而不是目的，这并不是诡辩，它包含着严肃的道德上的考虑”。[10]企业的存在不仅仅是为了营利，还要实现诸多社会价值目标，如承担社会责任就是企业应实现的一种社会价值目标。国内外学者发现企业除了追求利润的同时，还需要承担社会责任，否则只能成为道德沦丧、唯利是图的赚钱工具，难以在残酷的市场竞争中立于不败之地。与政府合作提供公共产品和服务，是私人企业承担社会责任的一种方式，既有一定的营利又能实现其社会价值，对私人企业而言是一箭双雕之事。

第三，有利于私人企业吸收公共部门的优势，借势发展壮大自身。公共部门和私人企业之间不存在孰优孰劣之说，二者各自有其优势，PPP模式向私人企业提供了吸收公共部门优点的机会。公共部门是诸多国有资源的所有者和控制者，私人企业可以利用公共部门的资源优势发展壮大自己。因此，从另一角度来说，通过PPP要达到的目标，与其说是在公共领域引入营利性企业，不如说是对营利性企业的“公共化”改造，即通过预算、规则和合同将公共标准延伸至私人企业。私人企业“逐渐主动承担传统的公共目标，以作为换取本应由政府提供产品和服务的可获利之机会的对价”[11]。PPP将公共部门的优势延伸至私人企业，影响其经营行为和运作模式，有利于私人企业发展壮大，也是其进行自我“公共化”改造的一种方式。

（二）第三部门

   第三部门（the Third Sector），是相对于第一部门（公共部门）和第二部门（私人部门）而言的非政府非营利部门，我国官方称为社会团体。美国社会学家阿米泰·伊兹欧尼（Amitai Etzioni）是发明此用语的人，其在1972年发表的《“第三部门”未显现的潜力》（the Untapped Potential of the “Third Sector”）一文中，首次提出“第三部门”的概念[12]。随着人们对第三部门认识的深入，发现应然的第三部门应该是私人拥有和控制但目标是为公益事业的组织，如奥斯本认为，“第三部门是由被私人拥有和控制的组织构成的，其存在是为了满足公共或社会需要，不是为了积累私人财富” [13]。笔者认为第三部门属于非公组织的一部分，因其不以营利为目的而不能归为私人企业。

我国的第三部门由于成因不同而性质迥异，根据其发起人和资金来源不同可以分为纯官方背景的第三部门、半官方背景的第三部门和私人拥有或控制的第三部门。纯官方背景的第三部门是由官方发起或设立，其资金全部来源于国家财政投入，主要执行政府政策和完成政府任务，如妇联、共青团、基层社区组织和村民自治组织等。半官方背景的第三部门是由官方发起或设立，其资金来源于政府财政投入和私人缴纳，部分职责是履行政府的某些职能，如行业协会（律师协会等）、我国各级红十字会等。私人拥有或控制的第三部门是由私人发起或设立的，主要资金来源于私人（可能官方有一定的资金支持，但不起主导作用），由私人进行控制和运行，如一些环保等志愿者组织、各类慈善基金组织等。以上三种类型中，只有第三种才是西方学者所称的第三部门，在PPP中，与政府合作的第三部门应主要是私人拥有或控制的第三部门。

第一，其起源的理论基础与PPP理念契合。在“市场失灵”的逻辑前提下，人们为政府干预找到了理论依据或借口，但人们逐渐发现政府在一些领域无法弥补市场的不足同时还凸显了自身缺陷（即“政府失灵”），于是开始重新夺回已让渡于政府的权利。为了避免夺回的权利分散行使而重新出现“市场失灵”，人们将这些权利集合后交由一个非公非私的组织来行使，即产生了私人拥有或控制的第三部门。该类第三部门起源的理论依据是为了弥补“政府失灵”，而PPP理念也是为了弥补政府的缺陷，二者起源的逻辑前提相同，这种契合为该类第三部门成为PPP合作主体造就了天然优势。

第二，其成立目标有利于成为PPP合作主体。尽管由私人发起和成立，资金主要来源于私人，但其目标是为公益事业，这种目标完全符合PPP模式中提供公共产品和服务的宗旨。私人拥有和控制的第三部门通过独立机构运行、信息实时公开和充分的社会监督等方式，确保其公益属性，不会成为政府的附属。而纯官方背景的第三部门和半官方背景的第三部门往往是为了实现某种政治目的或行政目的而设立，如一些行业协会的成立是为了履行政府的监管职责或者为了安排一些从领导岗位退休的公务人员。个别此类第三部门成为一些公务人员谋取私利的工具，或沦为其进行违法活动所戴的面具或手套。显然，只有私人拥有或控制的第三部门设立目标才符合PPP的要求，才能成为其合作主体。

然而，我国现实情况差强人意，前两者类型的第三部门大行其道，而真正的第三部门却举步维艰。由于我国《社会团体登记管理条例》等相关规定所塑造的完全是带有计划和行政色彩的第三部门，严重制约了真正第三部门的发展壮大。2015年7月8日，中办、国办印发的《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》为真正的第三部门成长带来了曙光。

结语

在PPP中，与政府合作的主体问题可能是很小的一个问题，但是一个核心问题，是牵一发动全身的问题。合作主体匡定错误会带来PPP制度的走形和变性，无法起到塑造政府、改变公共治理模式的目标，无法提高公共产品和服务供给效率，无法降低公共产品和服务成本。我国在建构PPP合作主体时应遵循应然规律，以成功的境内外实践经验为依托、以PPP基本理念为内核、以优良的法律制度为保障，科学设计、逐步推进，让私人企业和第三部门成为PPP真正合作主体，让PPP回归其本源属性。

[1]J. S. Coleman. Social Capital in the Creation of Human Capital. American Journal of Sociology, 1988, 94(Supplement).

[2]Robert D. Putnam. Tuning In,Tuning Out:The Strange Disappearance of Social Capital in America. PS: Political Science and Politics, 1995, 28(4).

[3]Pauline V.Rosenau. The Strengths and Weaknesses of Public-Private Policy Partnerships. American Behavioral Scientist, 1999, 43(1).

[4][美]安德烈·施莱弗、罗伯特·维什尼. 掠夺之手----政府病及其治疗[M].北京:中信出版社,2004.1-7.

[5][美]布坎南. 自由、市场和国家[M].吴良健等译.北京:北京经济学院出版社, 1988.24-28.

[6][美]E.S.萨瓦斯. 民营化与公私部门的伙伴关系[M]. 周

志忍等译.北京:中国人民大学出版社, 2002.7.

[7][德]拉德布鲁赫.法学导论[M].米建译.北京:商务印书馆,2014.88.

[8]徐孟洲.耦合经济法论[M].北京:中国人民大学出版社, 2010.36.

[9][美]莱斯特•M•萨拉蒙. 新政府治理与公共行为的工具:对中国的启示[J]. 中国行政管理,2009(11).

[10][英]查尔斯·汉迪. 超越确定性----组织变革的观念[M].北京:华夏出版社, 2000.66-75.

[11]Jody Freeman. Extending Public Law Norms Through Privatization. Harvard Law Review, 2003, 116(5).

[12]Amitai Etzioni. the Untapped Potential of the"Third Sector". Business & Society Review, 1972, Spring(1).

[13]David Osborne and Ted Gaebler. Reinventing government:how the entrepreneurial spirit is transforming the public sector. A Plume Book, 1993.