论公共数据的价格认定 作者 刘晓纯 刘明睿

发布时间：2024年07月24日

摘要：数据的合理定价是解决数据交易纠纷必须面对的法律问题。由于数据要素与传统生产要素相比有太多的不同之处，目前暂时无法通过权利义务关系细分的方式来确定数据的价格。数据定价研究中，笔者发现，相较于企业和个人数据，公共数据在管理方法、内容特性等方面，具有更多流通和利用上的基础性。故，笔者将公共数据定价的原则、方法等作为切入点，以期对于数据的定价研究奠定一定的基础。

关键词：公共数据，生产要素，定价

2020年，《中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》出台，这一制度将“数据”纳入生产要素，提出了加快培育数据要素市场的要求，将数据开发利用在经济发展中的重要地位提升至与土地、劳动力、资本、技术等同的高度。

   一、公共数据定价的基本原则和规律

   公共数据，是指国家机关、法律法规规章授权的具有管理公共事务职能的组织以及公共服务运营单位，在依法履责或提供公共服务过程中收集、产生的数据。其定价机制具有法学和经济学、管理学等交叉学科研究特点。张守文在《定价权分配与行使的法律规制》中提到，市场主体行使定价权之合理与合法基础在于要按照法律法规的规定。我国《价格法》第7条规定了“公平、合法和诚实信用”这些定价原则，这为相关经营者行使其定价权确立了基本的原则。当然，这些原则的判断标准不仅限于《价格法》，还离不开《民法典》《反垄断法》《反不正当竞争法》等的法律原则。在公用产品法学研究结果中，单飞跃教授认为公用产品定价权是一种综合性的权力或权利，刘瑞复教授则提出了“经济权限”的观点，也就是说，对于公用产品这一较为特殊的产品，其定价权属于权利和权力交叠与共融的范畴。这表明对公共数据定价这一问题的研究，也是一个经济法与行政法交叉的领域。

除了要遵循法律的基本原则，行使公共数据定价权也不能背离经济规律，正如《价格法》第8条所述的定价依据是：“生产经营成本和市场供求状况”。顺应经济规律的定价行为，需要实事求是地结合相关产品或服务的成本以及供应需求关系，不能随意偏离成本或供需制定过高或过低的价格，否则就缺乏经济学意义上的合理性，更进一步而言，在合理性缺位基础上形成的交易就可能显失公平或正当性不足。公用产品的法学研究中，马勇提到，价格的功能在于传递讯息，是供需双方协调一致的语言，是对商品的共同评价。但是公用产品本身带有特殊性，一是其地位和作用难以替代，因而不可避免地带有垄断性质；二是其自身的复杂性，由此模糊了定价标准的界限、提升了定价方法的难度；三是其能带来的巨大社会效益和公共效益，这些正外部性作用的价值本身难以衡量，以上三个因素导致公用产品价格的部分功能被阉割。因此，我们要看到，必须将公共数据的定价置于市场中，充分考虑公共产品的成本核算才能真正的实现具有可行性的定价。

   二、公共数据定价应当符合生产要素定价的特点

数据是生产要素，而生产要素定价与一般商品定价不同，生产要素定价是自身特性和市场多重条件综合作用下的结果，无法直接通过交易形成价格。通过分析法律现有规定较为充分的土地要素的定价过程，笔者发现要素市场定价有以下三个特点。

第一，是要素权属的统一性与分离性并存（不一定是权利束，也可能是权利域的交并集）。以土地为例，地价是土地产权的经济体现，这与一般商品的交换价格体现商品权属类似，但土地产权的内涵远比一般商品的权属关系复杂。无论是城市土地常提到的土地所有权、土地使用权、土地收益权和土地处置权，还是农村土地目前正在探索的所有权、承包权和经营权“三权”分置都仅仅是对土地权利的大体分类。在支付相应的土地价格后，权利主体有权统一行使或单独行使土地产权的各项权能。但是，不同的土地权利由于权能范围的差异，也会导致土地价格不同，另外，同时存在多个权利人也是十分普遍的现象。因此要素交易在实践中逐渐探索出通过一系列制度安排，如强制评估备案、公开挂牌、集中交易等方式，平衡各方权益，实现交易公平。能够进行评估的，在评估后以资产形式作价，计入资产负债表。

第二，是要素的非标准化情况明显。一般商品通常都高度标准化，而要素一般都是非标准的，就如同土地的区域性特点导致土地无法作为一种标准化的商品，从这个角度说，我们无法找到两块完全相同的土地。非标准化带来的问题是信息不对称，而信息不对称往往会带来价格杠杆的失准与市场的失灵。这实际上对要素定价的灵活性、推动市场监管中的信息公开、纠纷案件的公正审理都提出了更高的要求。《中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中明确要提升要素交易监管水平的重要性，并强调了构建要素价格公示和动态监测预警体系的重要性。

第三，是均存在一、二级市场及一、二级市场之间的价格差。公有生产要素的源头提供者是国家，国家同时具有管理者与交易者的双重身份，而生产要素又都是关系到国计民生的重大事项，故此，对于一级市场，我国普遍是采取了比较严格的管理方式，这也就造成了交易本身具有一定的门槛。由于对生产要素的需求是普遍存在的，而主体条件的差别导致了一定会形成一个从一级市场的买方处获得生产要素的二级市场，这也导致了一、二级市场间一定会存在价格差。

目前我国的公共数据授权有偿使用主要还是依托于原有的政府公共数据公开平台。《上海市数据条例》《浙江省公共数据条例》等地方性法规都指出，公共数据的授权运营必须依托数据平台进行。但是否要在平台上开展数据交易内容，各地尚未达成统一标准。例如海南省数据产品超市，以授权运营的思路搭建集数据归集、管理、加工、交易为一体的公共数据平台，将各类型参与主体纳入平台，由应用主体对公共数据进行加工增值后以数据产品的形式开放给市场。而贵州、杭州、长沙等城市则强调在数据交易所进行数据产品的交易。以贵州为例，贵州省的云上贵州平台是典型的公共数据平台，通过依托全省资源打造数据产品及服务体系，与贵阳大数据交易所协同推动构建贵州大数据产业生态，将数据加工后在贵阳大数据交易所进行挂牌销售。但是，因公共数据开放平台建设是基于行政目的，各地方政府因缺乏有效的互联互通方式，很难彼此协调完成全国性的数据整合。二级市场即数据产品和服务市场，主要对应于资源资产化阶段，以数据交易所为主要场所。与数据产品经营权对应。数据加工方对数据资源进行加工处理和算法模型化，以产品和服务形式销售给购买者的市场，可类比于土地市场中的房地产流通交易，是要素产品化的过程。从国家发展改革委价格监测中心对16家主要数据交易所的调研来看，目前场内数据交易中80%以上为数据产品和服务交易。通过允许跨省交易，推动被授权公司的公共数据产品在全国的数据交易所上进行买卖，在经济因素的推动下，在二级市场实现全国公共数据的规模化。

三、公共数据的具体定价方法

我国目前已就数据价格评估进行了一定的探索。例如，中国资产评估协会制定的《资产评估专家指引第9号——数据资产评估》在第三章，详细列出了三种基本的数据价格评估方法：成本法、市场法和收益法。

由于存在公共数据评估“千用千价”困境，三种基本的数据资产价值评估方法在实际使用中存在较多的不确定因素。笔者建议对一级市场的公共数据资源采用成本法定价，减少公共数据要素的非标准化影响，减轻数据评估困难。以此为基础，在二级市场中推动收益法和市场法的适用。具体而言，在三种评估方式中，成本法在一级市场具有较好的适用性。其原因有二：一是就公共数据而言，并不涉及企业数据中的知识产权内容，搜集、计算、存储公共数据等劳动投入与算力投入的成本通过国有资产本身的评估和审计，是较为容易确定的并能够作为标准的。这就使公共数据在一级市场中作为资源来进行交易时，可以有一个明确的评估价格。二是公共数据资源在一级市场中并不体现赋能效应，赋能部分是通过二级市场中由公共数据开发企业投入智力、算法等形成了数据产品和服务价格后方可体现，二者是类似于原料与成品的关系。成品的价值往往在评估中会高于原料，但具体价格需要通过市场来决定，这就使得成本法在公共数据的一级市场中更为适合。而收益法和市场法，可以尝试适用于二级市场。

另外，为了推动公共数据的开发及其行业的持续发展，还可以考虑采用采用联合回报率方式：由政府主管部门评估市场主体提出的投资回报率申请，在深入考察影响价格变动的诸因素后，调整并确定一个投资回报率的合理范围，允许市场主体在此范围内自主设定投资回报率。在此方式下，一旦发生数据价格纠纷，评估机构就可以按照投资回报率作为标准来确定数据价格。

  总之，公共数据定价在市场环境下涉及政府、企业和公众三方的利益冲突。考虑到公共数据的公共性质及其长远社会效益，任何定价机制都应服务于公共数据的开放与利用，定价方法的选取都应以确保公共数据的经济福利最大化为目标。

 1.陈超伟：《政府与社会资本合作模式下公用事业定价机制研究》，华东政法大学2018年硕士学位论文。

 2.单飞跃，危薇：《公共产品定价行为中的消费者权益透视——从春运铁路涨价谈起》，载《南京大学法律评论》2002 年春季号，第96-97页。

 3.刘瑞复：《经济法原理》，北京大学出版社2008年版，第 232-235 页。

 4.王鹏：《2023年我国公共数据授权运营发展情况总体分析》，载中国日报网2023年11月28日，https://column.chinadaily.com.cn/a/202311/28/WS6565871ca310d5acd8770b82.html。

 5.汤哲智：《企业数据产权可出资性研究》，华东政法大学2022年硕士论文。